“省直管县”制约地级市经济增长研究：制约与促进并重。

随着市场经济的发展，“市管县”体制的“漏斗效应”更加突出，改革呼声更加强烈。在这种情况下，一方面，为了发展县域经济、协调城乡、协调区域发展、推进城镇化，“省直管县”改革应运而生并得到大力实施。另一方面，“省管县”改革的政策表现存在争议，争议焦点主要集中在两点：一是从管理角度看，“省管县”在降低行政层级的同时会增加管理范围，增加管理成本，降低管理效率；第二，从经济利益格局分布来看，这一改革可能促进县域经济发展，但也可能带走地级市发展的血液，地级市在区域经济战略格局中占据重要地位。因此，全面考察“省直管县”改革的政策绩效，既要考虑政策终端的县域发展，也要考虑代理层面的地级市经济发展。一些地级市不积极、消极反对甚至明确反对“省直管县”改革。究其原因，“省直管县”的目标是解决县域发展的财政困境，从而激发县域经济发展活力，促进区域均衡发展，推动城镇化进程。但是，随着“省直管县”改革实践的深入，地级市政府担心在财政体制上直接接管县，但行政体制仍然是市管县，在行政权力不变的情况下，地级市的财权被削弱，从而损害地级中心城市的利益，地位和影响被削弱。通过理论分析和实证检验发现，“省直管县”改革虽然阻碍了地级市的经济增长，但有助于提高第三产业比重，优化产业结构。

一、“省直管县”背景下地级市的经济状况

(一)“省直管县”改革的历史沿革

1.从“市管县”到“省管县”

“市管县”也叫市龙头县。“市管县”体制是指以经济相对发达的中心城市为一级政权周围的部分县和县级市的行政区划体制，是我国纵向权力结构体系中最基本的组成部分。中国市管县体制的形成经历了萌芽、发展和形成三个时期。第一个时期是萌芽期(1949-1979年):1950年10月，绿达行署改为绿达市，辖旅顺市、进贤县、常山县。这是中国城市经营县的开始。1959年，《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》推动了市管县体制的发展，但1961年后陷入停滞，继续适用“<!DOCTYPE在——个省”第二个时期是发展期(1980-1989年):1983年2月15日，国务院发布《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》；同年，浙江省、河南省、湖北省先后同意实行“市管县”，由此产生的示范效应使市管县体制迅速发展。1986年，《关于进一步改善市领导县体制的意见》年首次非正式提出“地级市”的概念。由于市管县体制实践中存在的一些问题，以及众说纷纭的现象，自1989年以来，市管县体制的实施已经暂停了几年。第三个时期是形成期(1990-2006年):1999年国务院发布《关于地方政府机构改革的意见》。结果，中国的地方行政级别从“——个地级市的——个县和——个乡”变成了“——个县(县级市)和——个乡”。截至2021年11月28日，全国共有地级行政组织333个，其中地级市293个(设区的市289个，地级市289个)

市管县体制是我国从计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的必然历史产物。在特定的历史时期，对促进城乡紧密联系、加强城乡融合、促进城乡融合发挥了积极作用。这一体系一方面发挥了市县作用，提升了中心城市的增长极，形成了规模经济；另一方面，这一制度有利于形成以中心城市为核心、城市为腹部的城市体系，发挥中心城市的集聚效应，统一城乡规划，推动城市化进程。任何制度都是特定时期的历史产物，都是为这个时期服务的。过了这个时期，就会从制度收益变成制度损失，市管县的制度也会变。随着我国政治经济体制的不断完善，市场经济对体制提出了更高的要求，原有的市管县体制已经难以促进区域经济协调发展和推进城镇化的战略目标。市管县体制的弊端和局限性日益凸显，其局限性主要表现在两个方面：一是市县争利导致城乡模糊，限制了县域经济发展，未能实现以市为县的战略意图；第二，行政层级的增加增加了行政成本，降低了行政效率。总之，市管县体制的弊端体现在它造成的漏斗损失上，包括财政漏斗、权力漏斗和效率漏斗。针对市管县体制的种种弊端，“省管县”体制改革应运而生。省直管县体制是指地级市不再直接管县，由省直接管县，涉及经济管理权限、人事管理权限、财政管理权限和社会管理权限四个方面。

理论界相继提出了“省管县”改革的四种形式：扩权强县、强县扩权、财政体制改革和行政体制改革。1992年，浙江省出台了扩大13个县(市)部分经济管理权限的政策，即进行“强县扩权”改革，从而率先拉开了我国“省直管县”体制改革实践的序幕。此后，浙江省进一步扩大改革试点。针对浙江省10多年来的改革示范效应，2002年以来，东部的福建、海南、山东，中部的湖北、河南等省相继开展了多种模式的“省直管县”改革试点工作。到2010年，我国“省直管县”体制进入全面改革阶段。自2005年以来，政府发布了一系列重要文件和国家领导人发布

表的重要讲话极大地推动了改革的实践。

2、“省直管县”改革的总体进程

我国复杂的国情决定了改革实践不能采取一刀切的方式，而要结合各地区情况因地制宜，并运用差异性的改革模式。由于操作模式不尽相同，各地区的改革时间呈现出不同的特点。2010年，“省直管县”财政体制进入整体改革阶段，同年6月，财政部长指出全国已有27个省份共970个县推行了“省直管县”财政体制。截至2021年底，全国正在试点和已全面推行省直管县财政管理体制的省（区）共27个，实行“省直管县”财政体制的县有1144个29，占全国县级行政区划的59.15%。

（二）地级市经济发展的基本现状

改革开放以来，中国经济实现了高速发展，各地级市经济总产值明显提升、产业结构持续优化，具体表现在GDP总量和人均GDP的显著提高，第一产业、第二产业占生产总值比重降低而第三产业比重上升。本文从经济规模和经济结构两个方面对地级市经济进行统计性描述。

1、地级市经济规模

经济规模的衡量指标通常是GDP总量和人均GDP。由于本文考察的是地级市经济规模，因而还引入了地级市GDP在省GDP总量的占比，以此衡量地级市经济对全省经济的贡献。地级市市辖区的GDP占比始终在40%以上，几乎占全国GDP总量的一半，这是由于我国原本的“市管县”体制决定的，也是我国区域发展中地级市市本级处的中心极地位所决定。就地级市GDP总量而言，东、中、西部地区都是逐年增加的；就地级市GDP占比而言，东、中、西部地区都有较高的占比，且都是波动上升的，在一定时期呈现下降趋势。较大的地级市GDP占比说明地级市在各省占据重要的经济地位，这既与我国“市管县”体制有关，又是区域经济战略所致。具体而言，东、中、西部地区略有不同。从地级市GDP总量上看，东部最高，中部次之，西部最低；从地级市GDP占比看，东部最高均在50%以上，中部次之在45%至50%之间，西部最低不到40%。

2、地级市产业结构

产业结构也是经济结构，产业结构由第一产业、第二产业和第三产业构成，通常描述产业结构所用的三个指标是第一产业增加值占生产总值的比值、第二产业增加值占生产总值的比值和第三产业增加值占生产总值的比值，而且第一产业占比越低、第二三产业占比越大，经济越发达。东、中、西部地区各地级市的第一产业比重持续下降，第二、三产业波动上升，产业结构均是“二三一”。各地区产业结构略有差异，具体而言，从第三产业比重来看，东部地区最大在40%以上，中部和西部地区均在40%左右，相差不大。从第二产业占比来看，东部地区最大，在50%~60%之间；中部次之，在40%~50%之间；西部最低，在40%附近波动。综上所述，地级市经济发展特征可归纳为几点。第一，GDP总量是持续增加的，东部最高，西部最低，这与我国经济发展状况相吻合。第二，地级市GDP占比达40%以上，表明地级市处于重要的经济地位，且占比呈波动变化趋势，各地区地级市GDP占比下降期与“省直管县”改革的实施期较为一致，很可能存在内在联系。第三，地级市人均GDP是持续增加，东部最高，中部最低。第四，产业结构持续优化，第一产业比重下降，第二、三产业比重波动上升。

二、“省直管县”改革对地级市经济影响的实证分析

（一）“省直管县”改革对地级市经济增长产生了显著的消极影响。该消极影响既是地级市财政收入和支出减少导致，又是县域经济发展后形成的县市竞争所致。该消极效应在短期较为明显，在较长时期内，省直管县”改革对地级市经济增长的消极作用会消失，而且，不同经济发展水平下，消极效应程度有差异。

（二）“省直管县”改革对地级市产业结构升级有显著的促进作用。促进作用的存在一方面是地级市在“省直管县”改革后财政收支方向转移所致，另一方面是地级市在“省直管县”体制中谋求自身发展的需求所致。

（三）“省直管县”改革力度影响地级市经济。一方面，改革力度会阻碍地级市经济增长，即地市级下辖县中被“省直管”的县越多，阻碍作用越明显；另一方面，改革力度有利于产业结构优化，即地级市所辖县中被改革县越多，促进作用越明显。

（四）资本投入、财政收入、吸引外资能力和产业结构升级都能显著地促进地级市经济发展。

三、“省直管县”体制下地级市经济发展的对策建议

在深入研究“省直管县”改革对县域经济、城镇化水平、公共品供给的过程中，有一个问题不容忽视，即地级市的利益是否因改革受损。部分学者考虑到了这一点，主要从地级市财政困境和地级市发展出路两方面进行了简单的理论阐述。本文通过理论和实证分析很好地解释了地级市政府的顾虑，“省直管县”改革确实抑制了地级市经济增长，这是地级市政府对改革有抵触情绪的主要原因；同时，“省直管县”改革能促进第三产业比重提升，有利于产业结构优化。结合已有研究，本文能全面审视改革的政策效果，在认同其政策激励的同时，也认识到其负面效应，有利于优化改革，使之达到最优的政策效果。为此，本文就优化“省直管县”改革和地级市积极应对政策冲击提出建议。

（一）持续优化“省直管县”体制改革

“省直管县”改革的目标是解决县乡财政困境，发展县域经济，促进城乡统筹发展。十多年的改革实践中，“省直管县”改革的政策效果一直存在争议，但其显著的正效应是不可否认的：“省直管县”改革，一方面在财政体制上通过省与县的财政直接对接，提高财政资金利用效率；另一方面，该改革是一个趋近最优政府分权的过程。同时，本文的结论并未否定“省直管县”改革的积极作用，该改革虽然抑制了地级市经济增长，但同时提升了第三产业比重。改革的得失不仅仅以对经济增长的影响作为评判依据，对城镇化进程、产业结构、财政收入和财政支出的影响也是重要的评价依据，并且“省直管县”财政体制改革在损害地级市经济增长的同时极大地促进了县域经济增长。为更好兼顾地级市利益，需要从以下几个方面优化“省直管县”改革。

1、渐进式推进“省直管县”改革

“省直管县”改革是我国强县战略、统筹城乡、推进城镇化、实现区域协同发展的重要举措，任何一项改革都不是绝对完美的，不能因为存在一定的政策瑕疵而裹足不前，而是要寻求最优的改革策略、改革方式。我国地域广阔、地区经济发展差距较大，导致各地区财政体制中存在的问题千差万别。面对改革对地级市经济增长的阻碍作用以及地级市政府因此产生的抵触情绪，“省直管县”改革要因地制宜、稳健地、循序渐进地推行，不能强硬地“一刀切”“齐步走”地快速推行。“省直管县”改革对地级市经济的影响研究

第一，改革范围由点到面，逐步扩大。学术界中广泛赞同的观点是“分类推进省直管县改革”，任何体制都不可能具有普适性，任何改革的成功实施都以特定的时间和成熟的条件为前提，即将我国按经济发展水平划分为东、中、西部，对经济较为发达的东部地区可先行推进“省直管县”改革，对经济相对欠发达的中部和西部地区，可暂缓推行“省直管县”改革。具体而言，首先以某个经济发展成熟的省份（如浙江省）的某个或某几个县市作为改革试点，待经验成熟时将改革范围扩大到全省乃至东部其他省份，再进一步扩大到湖北、山东等中东部经济发达省份。对经济不发达的西部地区，如四川、甘肃、陕西等省的地级市下辖县延后推行，等到时机成熟时再纳入改革范围。

第二，改革力度由弱到强，渐次深入。从实证结论可看出，改革力度既显著抑制地级市经济增长，又显著促进产业结构升级，因而合理确定改革力度直接影响改革的整体政策效应。从改革对象的数量而言，具体到地级市，要先对一个或几个下辖县进行财政上的“省直管县”，再逐步实现大多数或全部下辖县的财政“省直管县”；从改革的程度而言，率先进行财政体制上的“省直管县”，并在此基础上进一步向行政体制上的“省直管”过渡，最后实现全面“省直管县”。唯有基于我国国情的现实需求，因地制宜，才能实现最优的政策效果，减少政策负效应；同时，安抚地级市政府抵制情绪，获得地级市政府支持，达成改革目的。

2、合理重构政府间分权关系

“省直管县”改革主要是财政体制上的“省管县”，改革内容涉及省市县三角关系中的财政收支、公共品提供、财政预算制定等的重新划分。简言之，“省直管县”改革主要包括财政收入与财政支出两个方面，即涉及财权和事权。本文的理论和实证分析表明，地级市财政收支对地级市经济有重要推动作用，地级市财政收入不利于第三产业发展，但财政支出促进第三产业比重提升。完善“省直管县”改革，推动地级市中心城市发展，有必要完善财政体制。

第一，重构财政收入划分，建立合理的中央与地方政府的税权体系。地级市财政资金的主要来源是税收收入，重构政府财政分权体制有必要建立完善的地方税体系。具体而言，在事权与财权相结合的指导原则下，下放地方政府财政自主权，协调中央和地方的税权划分，“省直管县”改革后，地方政府具备更大的征税权和税率制定权，从而完善税权体系。同时，省级政府应引导地级市财政资金的投向倾斜到中心城市的基础设施建设和公共品提供上来，通过完善基础设施和优化公共服务，吸引外资，增大经济产出，扩大内需，创造更多税收收入。此外，以事权定财权，是应对地级市财政冲击的切入点，建立“以支定收”的预算体系，有助于增加财政收入，推动地级市经济发展。

第二，合理界定事权，明确各级政府财政支出责任。合理划分事权是指对中央、省市县各级按行政层级划定享有的事权和承担的支出责任，规范各级政府的事权与财政支出责任也是财政体制改革要解决的重要问题。具体而言，对于收益内部性较大的区域性公共服务和基础设施等定为地方事权，由地方财政负担；对于跨区域的重大项目、社会保障等方面，为中央与地方共同事权，由中央与地方财政共同承担；对于全国性的公共服务、公共事务管理等是中央事权，由中央财政负责。“省直管县”改革在取消地级市政府对县级的财政管辖权的同时要配套下放事权，地级市政府的财权与事权相匹配，才能避免“大马拉小车”“小马拉大车”的出现，更好地实现财政体制改革的预期目的。

3、推进行政体制的配套改革

财政体制进行“省管县”后，市与县在财政上彼此独立，然而行政上市与县仍然是上级与下级的关系，财政体制改革的单兵突进造成市级政府财权弱化而事权不变的不协调。优化“省直管县”改革效果，克服财政体制和行政体制的相互掣肘，有必要配套推进行政层级和行政区划改革。

第一，省、市“放权”与“让利”。 “省直管县”改革涉及省、市、县三级政府之间的权力博弈和相互抗争，在现行的行政体制下，要实现省、市、县三级政府的均衡发展，意味着省、市两级政府要合理的“放权”与“让利”。“市管县”体制下，地级市政府是省、县连接的纽带，地级市政府既是独立的国家政策执行者，又是县级政府的行政管理者和利益分配者。“省直管县”改革后，市级政府的财权和事权势必被大大削弱，为应对这一重大挑战，一方面，调整省、市财政收入分配体制，确保地级市政府财政资金，弥补地级市政府不能通过截留补充财源的缺口；另一方面，充分利用省级政府的优势地位，确保各项支持政策的执行，做到收放有度。

第二，撤县设区，改县设市。对于中心极效应强、空间需求大的地级市中心城市，仅仅进行财政“省直管县”改革会恶化区域非均衡发展的状况，不利于产业由资源集约型向资本集约型转型和环境保护等，严重制约地级市中心城市发展，行政区划的变革是破解地级市中心城区发展困境的现实需求。撤县设区是针对主城区空间小的地级市，通过撤县设区，扩大地级市城区空间，减少“省直管县”的不利影响，即撤消地级市主城区周边经济发展水平高、关联度高的县，设为地级市的市辖区。改县设市是指将人口、经济和城镇化水平达到一定规模，并具有较强集聚、辐射、带动作用的县改设为市。原有的行政体制使得市县之间存在千丝万缕的联系，适时的进行改县设市使得市县在财权独立的同时行政管理权也独立，有利于地级市财权与事权相匹配，有利于地级市发展。

（二）妥善解决“省直管县”改革下地级市财政困境

地级市财政与地级市经济发展密切相关，具体而言，财政收支均促进地级市经济增长，财政收入阻碍产业结构升级，财政支出正向作用于产业结构。“省直管县”改革对地级市经济发展的影响主要是削弱地级市财权所致，财政体制改革对地级市发展而言既是重大挑战也是重要机遇，寻求地级市财政出路是地级市应对改革冲击的有效举措。

1、转变地级市财政职能的重心

“市管县”体制下，地级市财政要兼顾地级市和县的发展，财政资金在市与县之间进行合理划拨。然而，“省直管县”改革下，县成为独立的财政主体，地级市财权弱化，为发展地级市经济，地级市财政工作要进行“三个重点转移”，即工作思路、工作内容和工作方法。

第一，工作思路转移。改革前，市拥有县的财政代理权，由于政府绩效，市级财政在兼顾地级市发展的同时要对下辖县进行扶持，市级财政工作的指导思想是发展县乡农村经济，实现区域均衡发展。改革后，地级市的财政代理权被取消，市级财政要把指导思想转移到地级市中心城市的发展建设上来。市级政府要将财政资金着重用于发展地级市市本级，以发展地级市中心城市为目标，进行财政工作安排。从而增强城市实力，扩大城市规模，优化城市功能。

第二，工作内容转移。改革前，市级财政的工作内容是做好财政资金安排，使得市县平推并进。改革背景下，由于城镇化的需要，市级财政的工作内容转移到培育地级市中心城市经济上来。在“合理布局，集约发展”原则下，财政支出应向地级市中心城市发展倾斜，通过增加教育投入、扩大基础设施建设、鼓励科技创新，实现产业转型升级和增强地级市的综合实力。同时，由于财政支出倾斜，地级市能够可持续发展，能有效提供公共品和服务，健全城市功能，发挥更强的中心极化效应。

第三，工作方法转移。市级财政在财政预算编制、财政预算执行时均要以发展中心城市、培育地级市中心城市的财源为出发点。改革前，市级财政能共享下辖县的财政收入，并通过财政截留、盘剥、侵占扩充财源。改革后，市和县在财政体制上完全独立，市级不能从县级截取财政资金，市级财源完全依赖地级市的税收收入，市级弥补财政缺口不能寄希望于盘剥、截留县级财政资金。鉴于此，地级市政府应坚持科学发展观，在推行绿色经济的时代，坚定实施“既有金山银山，又有绿水青山”的可持续发展战略，合理统筹地级市发展，并激发新的经济增长点，扩大税源实现财政收入的稳步增长。

2、完善地级市财政体制

分税制财政体制下，地级市财力原本不足，绝大多数地方政府债务沉重。“省直管县”改革无疑雪上加霜。“省直管县”体制下，一方面，地级市财政的寄生空间不复存在，财权弱化，财源减小；另一方面，省市间实行税收分享，而省级财政在政策、资金方面向直管县倾斜，既定的财政资金必然会导致省级财政对地级市转移支付力度减弱，如教育、医疗、卫生、社会保障等支出事项，省级财政对同等财力的市本级和直管县按不同标准配套。为此，要从根本上解决地级市财政困境，消除地级市政府的抵触情绪和顾虑，需完善地级市财政体制，实现市级财政自力更生。

第一，建立健全收入分配机制。我国地级市政府的财政收入主要来源于地方税，地方税存在税源少、税基小的特点，而全面“营改增”后税源进一步缩小，加之事权和财权的非均衡使得地级市财政功能薄弱，地级市财政不能满足地级市发展需求。为此，要按照财权和事权相匹配的原则进行事权调整，改革税制，规范转移支付制度，完善共享税考核的激励机制，从而提高资金使用效率，为地级市财政解困。

第二，完善地级市财政运行机制。分税制财政体制改革标志着我国财政体制的历史性转折，20多年的成功实践验证了其深远的影响，分税制规范了中央对地方的纵向转移支付和地方政府间的横向转移支付，推动了区域经济协同发展。但是，随着市场经济的发展，现行分税制财政体制的缺陷日益凸显，如地方财权与事权划分不匹配；地方财政收入无法满足财政支出需求；中央对地方的纵向转移支付结构不合理；地方财政不足造成地方政府债务沉重等等。这就需要健全完善现行分税制体制，促进地级市发展。

3、调整产业结构，促进地级市经济可持续发展

从实证结论看，产业结构升级是地级市经济发展的强大动力，应该重点推进产业结构升级，使得地级市经济能实现可持续地良性发展。

第一，以产业结构合理化为重点，推动“工业化”战略实施。在中央提出大力发展新兴产业和服务业后，大多数地方政府将产业政策的重点放在产业结构高级化上，这不利于地方经济的发展，地方政府应将产业结构化作为重点。产业结构合理化是要素投入和产出结构的耦合，当前劳动结构很不合理，需要提高劳动者素质，同时大力发展住宿、餐饮、旅游、房地产、社区和家庭服务业等生活性服务业，以及金融保险、“省直管县”改革对地级市经济的影响研究现代物流、商务服务、信息服务等生产性服务，并且积极推动服务业的跨越发展。

第二，鼓励自主创新，把科技转变为优化产业结构地推动力。我国产业结构升级掣肘的原因主要是技术落后，由于技术创新和应用不足，同质化、低技术附加值产品的产能过剩问题日益严重，不利于工业化进程。要实现产业由资源集约型向资本集约型转变，提高自主创新能力是关键，而科技创新靠人才，为此，地级市政府要大力支持本地教育、研究机构，给予高新技术企业更多政策优惠、鼓励创新，做好人才引进工作，从源头上激发创新活力。唯有如此，才能推动产业结构转型升级，构建以“高端产业、高端产品、高端技术”为主体的现代制造业体系。

（三）积极提升地级市政府统筹经济发展能力

本文的结论表明，“省直管县”改革对地级市经济既有正向促进作用，又有反相制约作用，而地级市吸引外资能力、资本投入都能显著促进地级市经济发展，因此地级市可以采取有效措施合理应对改革冲击，更大限度地共享改革红利。

1、转变地级市政府的管理职能

“省直管县”改革下，转变政府职能是地级市政府应对发展动力不足的重要举措，转变地级市政府职能要做到以下几点：

第一，地级市职能从指导型向城市管理型转变。“省直管县”改革后，地级市的代理管理权被取消，成为实质上的城市，地级市的级别还在，但地级市政府的管理区域缩小、管理专业化要求更高。此种情况下，地级市政府应从县级政府的指导者、监督者转变为本极城市发展管理者，探索出符合本地区的城市政府治理新路。

第二，地级市政府要精简机构，提高行政效率。“市管县”体制下，地级市的行政机构庞大，“省直管县”改革后，地级市政府的代理权取消，原有的机构和人员多余，应该精简机构，使之处于机构人员与职责相匹配的幅度即可。同时，变革职能和管理方式，以适应“省直管县”改革后行政管理的需求。财政体制上“省直管县”改革后，地级市政府的规模、职能和管理方式必然有很大变动，对此地级市政府要做好准备，妥善处理多方利益关系，减少改革对地级市经济乃至各方面的政策冲击。

第三，以服务型政府为出发点，实现职能转变。地级市政府立足于本级中心城市的发展，解决发展中政府“缺位、越位、错位”问题，做好本职工作，为企业、社会、事业单位提供有效服务，吸引外资，提高管理效率。同时，密切关注“省直管县”改革形势，未雨绸缪，留有应对余地。

2、调整战略规划，建立市县关系协调机制

“市管县”体制下，地级市发展依赖各县（市）财力和地级市权利的共同推动力，“省直管县”改革后，地级市发展规划资源变化，保持原有战略规划不再现实，需要协调改革后各方利益关系，全面审视后进行重新调整。

第一，全面考虑现状，合理调整战略规划。改革后，原有的战略规划不再符合当前发展需求，“省直管县”体制下，要充分考虑各县（市）经济利益和意见，对原有规划内容进行合理的取舍，对于规划中已开展的项目要权衡利弊，选择继续或中断。在此基础上，从整体上把握、协调、统一意见，各县（市）政府要积极明确各自的财权、事权，使改革损失最小化。

第二，建立完善市县两级政府关系协调机制，实现共赢。协调好市县关系是实现共赢的基础，协调机制的建立确保了市县的协调发展。一方面，财政体制上“省直管县”改革过渡期地级市政府保留一定管理权力，地级市政府不得滥用权力。同时，地级市政府应当合理利用相关权利确保行政秩序的稳定，避免消极影响，以积极的心态和强烈的责任心应对改革。另一方面，要建立地级市与县、县与县之间的协调机制，优化资源配置，实现市县合作，县为地级市的发展提供支持，地级市通过集聚效应促进县发展，实现地级市与县的双赢。

3、发挥中心城市作用，打造城市品牌

“省直管县”改革背景下，地级市发展面临重大机遇和挑战，地级市的重要地位不可否定，其在区域经济战略、城镇化进程中的作用不可忽视。地级市要抓住新机遇，迎接新挑战，谋求新发展。

第一，以工业化为发展目标，强化中心极作用。“市管县”体制下，以地级市中心城市为经济增长极的区域经济发展模式早已形成，其中以计划单列市和副省级省会城市为代表以及长三角、珠三角、环渤海等地区的主要城市有明显的经济辐射集聚效应，其他地级市大多数成为地区重要的政治、经济和文化中心。此外，工业化是我国发展方向，要加快城市工业化的步伐，大力发展工业。

第二，抓住发展机遇，统筹发展，打造城市品牌。“省直管县”改革后，地级市不再是行政中心，但由于历史积淀，地级市人力资源相对集中、文化资源相对丰富，仍然拥有交通、电力、通讯、商业、医疗、教育等丰富的资源，在区域经济中的重要地位不可动摇，并且在国内外交往中地级市拥有县级市不可相提并论的地位和优势。因此，地级市不应把“省直管县”改革当作发展壁垒，而要把它视为机遇，合理规划、统筹发展，提升城市品牌，提高中心城市核心竞争力，吸引外资，在自身发展的同时促进区域协同发展。

四、结论：“省直管县”改革虽然制约了地级市经济增长，但能促进第三产业比重提升

随着市场经济的发展、城镇化进程加剧，原有的“市管县”体制的“漏斗效应”十分凸显，为此，“省直管县”改革成为解决县域发展的重要举措，但是“省直管县”改革的政策效果颇受争议，重要的争议是，其是否损害地级市的利益，而地级市又在区域经济中占据着重要地位。

“省直管县”改革虽然制约了地级市经济增长，但能促进第三产业比重提升，不能笼统判定“省直管县”改革是地级市经济发展的壁垒。结合已有的改革实践中“省直管县”改革显著的积极效应，“省直管县”改革仍应坚定推行，但要注意几点：一是要因地制宜、循序渐进的推进；二是要合理划分市与县之间的财权和事权；三是要配套推进行政体制改革。同时，“省直管县”改革中要积极看待改革对地级市的影响，妥善解决地级市的财政困境，提升地级市经济发展能力，使地级市更多地分享改革红利，减少改革损失，这样才能优化“省直管县”改革的政策效果。