《上海市政府信息公开条例》

2008年5月1日，国务院制定的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)正式实施，行政机关应当按照《条例》的规定主动或者经申请公开政府信息。003010规定了行政机关办理政府信息公开申请的答复期限，行政机关应当自收到申请之日起15个工作日内答复。公民、法人或者其他组织向行政机关申请政府信息，行政机关逾期不答复的，可以向法院提起行政诉讼。法院审理要求行政机关履行政府信息公开应诉职责的案件，首先应当查明原告是否向被告提出了有效的政府信息公开申请。原告未提出有效的政府信息公开申请的，行政机关没有回应政府信息公开的义务。

[案例]

原告朱金琦、朱丽娟、翁美华。

被告上海市闵行区颛桥镇人民政府。

原告朱金琦、翁美华主张，三原于2011年2月26日向上海市闵行区颛桥镇人民政府(以下简称颛桥镇政府)镇长范发出挂号信，提出政府信息公开申请，要求公开《上海浔迅工业园区(大都会路1835号)用地批准书》。被告颛桥镇政府未对政府信息予以公开答复，遂提起诉讼，请求法院判令被告履行公开答复政府信息的法定职责。

被告颛桥镇政府辩称，被告未收到原告的政府信息公开申请，且被告办公室无市长范。原告要求被告履行政府信息公开义务，依据不足，故请求法院判决驳回原告的诉讼请求。

经审理查明，原告朱金琦、朱丽娟、翁美华系闵行区颛桥镇某拆迁基地村民。2011年2月26日，原告致函颛桥镇人民政府范振昌，并附政府信息公开申请书，内容为“颛桥镇人民政府应公开上海好消息产业园(大都会路1835号)用地审批情况”。挂号信于2011年2月28日签收“颛桥镇政府机要物品”。此外，调查发现，2011年2月至审理时，颛桥镇政府班子成员中没有一名名叫范的镇长或副镇长。当时颛桥镇党委委员范某曾担任过颛桥镇副镇长，周围人习惯称其为“樊镇”。庭审中，原告指出，范某曾代表颛桥镇协商拆迁补偿事宜，其信封上的收件人为范振昌。

[审判和判决]

庭审结束后，原告前往颛桥镇政府信息公开申请受理窗口，填写了《政府信息公开申请表》。被告受理其政府信息公开申请后，向法院提出回避申请。经审查，法院裁定同意原告的撤诉申请。

[评估和分析]

有效的政府信息公开申请应当符合三个要求：一是申请方式和载体符合规范；二是申请表中载明必要的内容；三是申请应当有效送达行政机关。本案审理过程中，对于原告向被告原副市长发送的政府信息公开申请是否为有效的政府信息公开申请，以及法院是否应当责令被告作出政府信息公开答复，存在两种不同的观点。一种观点认为，原告的函件已签收为“颛桥镇政府机要物品”，应视为被告收到政府信息公开申请，被告有回复义务；另一种观点认为，范某不是颛桥镇政府工作人员，即使范某收到申请，也不能视为被告收到申请，被告没有答辩义务。虽然该案是由原告单独填写申请表并裁定撤诉结案的，但在上述处理过程中的争议仍需进一步讨论分析。由于《条例》对政府信息公开的答复时限严格，并提供了诉讼救济渠道，这使得信息公开申请不同于普通信访，有效的政府信息公开申请在方式、内容、对象上应有相对严格的标准。对政府信息公开申请采取相对严格的判断标准，有助于区分政府信息公开申请与一般意见沟通程序，进而规范政府信息公开答复程序。严格的判断标准不会对申请人获取政府信息的利益造成实质性损害，因为第一次申请无效并不妨碍申请人再次申请。结合本案，判断政府信息公开申请是否有效，可以从以下几个方面入手：

一是政府信息公开申请的方式和载体符合规范。

根据《条例》第二十条规定，向行政机关申请获取政府信息，应当采用书面形式(包括数据电文形式)；难以采用书面形式的，申请人可以口头提交，受理申请的行政机关应当代为填写政府信息公开申请书。根据《条例》的上述规定和便民管理的要求，政府信息公开申请人可以通过邮件等多种形式申请政府信息公开。法院审理要求被告履行政府信息公开应诉职责的案件，应当通过填写申请书、邮寄书面信函、发送电子邮件、传真等方式，对申请人提出的申请进行审理。作为有效的应用方法。

就申请载体而言，虽然上海大部分行政机关在政府信息公开窗口提供了标准化的政府信息公开申请表，但大部分政府门户网站也提供了政府信息公开申请电子表格的下载。但《条例》本身并未规定政府信息公开申请的载体，申请的形式也不应拘泥于标准化的政府信息公开申请表。申请人提交的书面材料只要注明政府信息公开申请的相关内容，即可视为有效申请文件。

ck="16">本案中原告通过寄送挂号信的方式提出政府信息公开申请，就申请方式而言，是一种有效的申请方式。原告提交的申请书虽不是标准化的申请表，但该申请书上载明了公开“上海讯工业园（都会路1835号）的用地批文”，其申请书的载体也符合要求。

二、政府信息公开申请的内容齐备

《条例》对政府信息公开申请的内容有着具体明确的规定，一个有效的申请应当具备《条例》规定的内容。按照《条例》第二十条的规定，政府信息公开申请应当包括以下内容：（1）申请人的姓名或者名称、联系方式；（2）申请公开的政府信息的内容描述；（3）申请公开的政府信息的形式要求。对于上述三项内容，可以作如下理解：第一，申请必须包括申请人的姓名或者名称，联系方式，这是行政机关作出答复的必要条件，如果没有申请人的姓名和联系方式，行政机关无从作出答复，对于缺少申请人姓名和联系方式的申请可不予答复；第二，政府信息公开申请必须要有申请公开政府信息的内容描述，这里对于内容描述的要求是形式意义上的，不要求该描述是具体特定的，只要有描述性的文字即可，不能以该特征描述不明确为由认为政府信息公开申请无效；第三，申请书上最好载明获取政府信息的方式，行政机关应当按照申请人要求的方式提供政府信息，但是该项要求不能作为强制性要求，如果申请书中没有载明获取政府信息的形式要求的，可以理解为申请人对获取政府信息的形式没有要求，行政机关可以提供任何形式的政府信息，缺少或缺政府信息形式要求的申请不属于无效申请的情形。根据上述分析，本案中原告提交的申请书上有申请人的签名，信封右下角有原告的寄信地址，可以认为原告的申请已经包括了申请人的名称和联系方式。同时申请书中有关于申请公开政府信息的内容描述，虽然申请书上没有载明申请人获取政府信息的方式及其载体形式，但是可以理解为申请人对于信息的载体不作要求，据此应当认定原告的提出政府信息公开申请的内容符合要求。

三、政府信息公开申请向行政机关有效送达

有效的政府信息公开申请不仅要求申请人提出政府信息公开申请的方式、载体和内容符合规定，更要求该申请已经向行政机关有效送达。对于在行政机关受理窗口现场提出政府信息公开申请的，不存在送达问题。在司法实践中，产生争议的是如本案一样通过寄信的方式提出政府信息公开申请的情形。按照《条例》的规定，申请人可以通过邮寄申请书的方式提出政府信息公开申请，但是没有明确什么样邮寄对象符合有效送达的标准。在司法实践中，应当根据政府信息公开申请提出的对象，信封外观综合判断该申请是否属于有效的政府信息公开申请。

（一）向行政机关提出的政府信息公开申请是有效的申请

《条例》第十三条规定：公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府部门申请获取相关政府信息。根据《条例》第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据不同情况作出答复。政府信息公开的义务主体是行政机关，对于将行政机关作为收件人的信件而言，该信件为行政机关邮件收发部门签收的即可视为向行政机关提出了政府信息公开申请。在司法实践中，发现有行政机关要求申请人邮寄政府信息公开申请，应当在信封上注明“政府信息公开申请”，对于没有注明“政府信息公开申请”字样的申请，按照信访程序进行答复。笔者认为申请人邮寄给行政机关的申请书的信访上载明“政府信息公开申请”相关字样，有助于行政机关快速处理政府信息公开申请，但是这不是一个必须条件，行政机关对于群众来信应当及时分类处理，即使信封上没有载明“政府信息公开申请”字样，行政机关也应当按照政府信息公开的流程处理。据此，对于直接寄送给行政机关的信件，无论其信封上是否载明“政府信息公开申请”，均为有效申请，行政机关邮件收发部门签收之日，便是该申请送达行政机关之日。

（二）向行政机关工作人员提出的政府信息公开申请是否有效的判定标准

根据《条例》的规定，依申请作出政府信息公开答复的义务主体是行政机关，政府信息公开答复是对答复有着严格的时间要求，判断行政机关是否收到政府信息公开申请，何时收到政府信息公开申请，对于判定行政机关是否具有作出政府信息公开答复的职责具有重要意义。在司法实践中，申请人向行政机关首长寄送政府信息公开申请书的情况比较普遍。虽然行政机关的首长不是《条例》规定答复政府信息公开申请的义务主体，但是行政机关首长是该机关的法定代表人，不能简单否认向行政机关首长寄送申请书的有效性，应当结合信封的外观判断向行政机关首长寄送政府信息公开申请是否等同于向行政机关寄送信件，有两种情况：第一种情况，信封外观上载明“政府信息公开申请”等字样的，可以认为该信件是寄送给行政机关的，向行政机关法定代表人提出申请即等同向行政机关提出了申请，行政机关的邮件收发部门签收之日便视为行政机关收到政府信息公开申请之日；第二种情况，信封上没有“政府信息公开申请”相关字样的，不能一概推定为向行政首长提出申请即是向行政机关提出了申请，因为对于不能识别信件内容的来信，通常意义上应当视为行政首长的个人信件，但是基于行政首长是行政机关法定代表人的身份，行政首长阅读信件了解信件内容之时可以认定为政府信息公开申请有效送达行政机关之时。

对于向行政机关的内设部门或者其他工作人员寄送的政府信息公开申请，一般情况下不认为向行政机关提出了申请，除非该部门是得到授权专门处理政府信息公开申请的部门，比如行政机关的政府信息公开申请办公室。

申请人向行政机关内设的不具有处理政府信息公开申请的职能的部门或者除行政首长以外的其他工作人员寄送政府信息公开申请的，不能视为向行政机关提出了政府信息公开申请。当然，上述部门和人员在收到政府信息公开申请以后应当及时向行政机关处理政府信息公开申请的部门转交，转交之时视为行政机关收到政府信息公开申请之时。值得指出的是，此种转交义务是基于行政机关内部工作流程及分工，不属于《条例》所规定的法定义务，有关部门和个人不予转交不会导致行政机关承担《条例》所规定的法律责任。

（三）向非行政机关工作人员提出的政府信息公开申请不属于有效的申请

向行政机关以外的工作人员提出的政府信息公开申请，不属于有效的申请。本案中，原告的申请没有直接向被告颛桥镇政府提出，颛桥镇政府机要同时服务于颛桥党委和被告颛桥镇政府，“颛桥镇政府机要收文章”签收这节事实可以证明范某本人收到了原告提出的政府信息公开申请，范某本人是党委委员不是被告颛桥镇政府的工作人员，就本案而言可以判定,范某收到政府信息公开申请不等同于被告收到了政府信息公开申请。当然，范某在收到政府信息公开申请以后，没有将其身份情况告知原告，也未将该申请转交被告，从为民服务的角度看，存有不妥。但是从法律责任上看，被告颛桥镇政府不会因此负有了《条例》所规定政府信息公开答复职责。