近期，各地各部门深化形式主义整治，集中曝光了党员干部和政府官员中的各种形式主义乱象。有的地方基层工作走过场，努力把制度“上墙”:居委会挂了近百块牌子，有牌子、制度牌、宣传牌等。这些都让人眼花缭乱，但其实大部分工作都是敷衍了事。在其他地方部门，刷微信群的工作留下了太多痕迹，“盯群”“爬楼”忙得不可开交，实际工作的落实效果很少有人注意到。
形式主义通常是指一味注重表面的形式和流程，忽视工作本身的质量和实际效果，造成不必要的沉重负担和资源浪费，也滋生敷衍塞责、漫不经心、不作为的消极行政文化，是损害国家治理能力的顽疾。
形式主义是现代官僚主义的通病，很多国家都深受形式主义之苦。Red tape(繁文缛节)一词源于英国，用来形容令人讨厌的程序性手续和形式主义。繁文缛节的本义是“繁文缛节”。早期的英国政府习惯用繁文缛节把官方文件绑在一起。后来，这个词逐渐演变成了形式主义和官僚主义的代名词，尤其是指行政机构的低效运转。分工和等级分明是现代官僚体制的鲜明优势，但随着时间的推移，这些原有的优势也可能成为滋生形式主义的结构基础。
在正常的官僚运行中，规则、程序和流程是政府机构和官僚体系顺利运行的秩序规范和重要保障。然而，当这些规范和命令不能有效地服务于治理目标，而是成为空洞的流程时，形式主义的迹象就开始出现了。当形式内容的总量和复杂程度不断增加，甚至成为工作内容本身时，官僚机构的运作就会陷入形式主义的泥潭。这些不必要的浪费和内耗，最终成为官僚运作的沉没成本。比如常说的“文山会海”“以文件落实文件”现象，就是行政过程失去实质，变成形式主义的典型案例。
形式主义本质上是官员在履行职责、执行政策时的变通行为。灵活的行为有许多可能性。首先，基于官僚体系的结构特征，政府的上下级之间始终存在“委托代理”关系，上级依靠下级执行政策。在这个过程中，上级很难完全监督下级。对于下级政府来说，总有一些工作的实际成果是上级难以理解和掌握的。那么，表面的、容易表现和观察的、完成难度较小的正式工作，就可能成为下属更愿意向上级展示的“工作业绩”。这也是为什么总有地方官员热衷于做表面文章，打造形象工程。
这说明，在一些地方，相关的绩效考核制度可能很难落实。现代政府绩效评估大多采用“关键绩效指标”(KPI)评估方法。一个设计良好的评估系统可以敏感而准确地捕捉真实的绩效，但一个设计不良的系统可能会被形式化的指标所占据。有些地方在投入行政资源、开展具体工作之前，首先考虑的就是“是否有填表的价值”。在相关排名中，容易形式化的工作会被优先考虑，而填表价值低的工作可能会被放在后面。
正式指标只评估行动是否完成，完成了多少。而要达到制度效果，需要在形式之外进行大量的过程投入，这在形式上很可能是不容易观察到的、显而易见的、量化的。所以在执行上只做表面功夫，诉诸形式主义就成了比较轻松的“拍马屁”的方法。
当然，形式主义也可能是出于无奈和必要。当事权大于权限，任务大于资源时，上级加码，基层不堪重负。对不能做、不能做、超出基层实际能力但又必须做的工作，过分注重表面形式，不注重实际效果，成为一些基层单位的无奈选择。
纠正形式主义，既要巩固基层减负效果，释放地方政府的能量和活力，又要引导建立以效果为导向的考核监督体系。当然，只有将求真务实内化为一种共识价值，才能产生自我约束，使之成为各级政府官员倡导和积极推动的工作作风。建设务实的行政文化，强化公务员的职业道德和职业精神，是一项长期的系统工程，需要持之以恒，不断推进，从制度建设到价值内化。
(作者是中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院副教授)
来源：中国青年报客户端
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