财政需要多少“弹药”来稳增长？-柠檬ai自媒体

在“需、需、需”面前，当前财政增加支出、减少负收入、减少收入的压力有多大？我们预计这一收支缺口大致为1.3万亿元，相当于1.1%的赤字率。不过，我们预计，通过内部资金动员，这一规模可能会减少一半，降至6000亿以下。没有专项国债的额外支持，地方政府既要坚持“过苦日子”，减少一般性支出，又要加大回收结转结余财政资金、盘活存量资产的力度，通过REITS、PPP等社会加杠杆模式替代政府加杠杆。

目前财政收支最大的压力来自疫情和房地产。一方面，疫情影响导致的经济增速放缓会拖累公共收入，防疫措施，尤其是常态化核酸检测的不断推进，会带来额外的财政支出压力；另一方面，房地产的持续走弱也会使政府的土地相关收入缩水。

疫情导致的经济增速放缓将减少税收约2500亿元。我们此前预计，疫情将拖累2022年GDP增速约0.9个百分点，而税收收入(占2021年一般公共财政收入的85%)增速与经济增速密切相关。如图所示，经济增速每放缓1个百分点，税收增速将放缓1.6个百分点。那么相应的税收收入增速放缓1.45个百分点。2021年全国税收1.73万亿元，2022年税收减少约2500亿元。

5月23日，全国人大提出增加减税退税2000多亿元。我们预计将通过提前使用计划由结转至2023年的政府基金预算支付。该项财政盈余4000亿元，暂不纳入新增财政收支缺口计算。

常态化核酸检测的财政负担约2945亿元，主要来自两个方面：一是核酸检测费用，二是核酸点收容所医院建设费用。

归一化核酸检测的推广成本约为2640亿元。在前期调研中，我们计算了推广常态化核酸检测的成本，但需要根据近期的一些变化调整计算：一方面，核酸检测价格持续下降，部委要求6月10日前单人检测和多人混合检测价格不得高于16元/人和3.5元/人(图4)；另一方面，常态化核酸检测推广范围“加码”，比如江西、河南等地都是面向全省。

如图5所示，我们已经将核酸检测的价格调整到最低，并将范围扩大到全国。每月测试费用约339亿元(计算逻辑见附件)。随着4月底开始常态化核酸检测的逐步普及，每年费用约为2640亿元。值得注意的是，这可能是保守估计。

考虑到其他渠道的合理份额，年内常态化核酸检测费用带来的额外财政支出大致为2560亿元。我们认为，常态化核酸检测作为一项公共服务，仍将主要依靠地方财政。深圳模式适合推广：一方面，深圳的财政能力不具有代表性；2021年，深圳财政自给率为93.2%，在全国城市中排名第四；第二，深圳的费用模式主要是针对3月份疫情期间的全面和“全合一”的核酸筛查。与此相对应，广为传播的常态化核酸检测应定位为政府提供的常规公共服务，主要由一般公共财政支出支持。山东模式可能更适合——发热门诊(哨点)患者和住院患者。核酸检测费用按原规定由易宝基金支付，其余费用由财政承担。我们估计

圈全覆盖，总建设成本约40.2亿元。国家卫健委主任马晓伟在“求是”杂志指出“各省以地级市为单位，常规建设或改造一定数量的方舱医院”，基于单个床位覆盖人数和单个床位平均建造成本，我们测算这一成本约为345亿元（具体测算详见附文）。

综合以上三项费用，年内常态化核酸检测推广将额外增加财政支出约2945亿元。

监管“后遗症”下地产的持续疲软预计将使得政府土地使用权出让收入减少约1.57万亿元，不过带来的Gap可能仅为7850亿元。

国有土地使用权出让收入是政府性基金收入最主要的组成部分，2021年占比达90％，其与土地成交的情况密切相关。财政部公布的2022年财政预算暗含今年地方国有土地使用权出让收入增速约为0.4％（地方政府性基金预算本级收入增长0.4％）。虽然1至4月地方国有土地使用权出让收入累计同比下跌29.8％，我们预计今年地方国有土地使用权出让收入同比增速可能在-15％至-20％之间，疫情的扩散会导致土地拍卖的推迟而非取消。从均值水平看，拖累今年地方土地收入约18个百分点（-17.5％-0.4％），约合1.57万亿元。

以收定支，土地出让收入的减少也意味着对应的支出会相应减少，规模大致为收入减少的一半。土地出让收入和土地成交减少，相应的征地和拆迁补偿、土地开发等支出也会随之下降，这一部分支出约占土地出让收入的50％，如果保持其他支出计划不变，则土地出让收入减少带来的政府性基金收支Gap仅为1.57万元的一半，即约7850亿元。

综合而言，疫情和地产的冲击将导致财政收支Gap增加1.33万亿，相当于新增赤字1.1％。从历史上看，政府在年中上调赤字率并不多见，如何去弥补这个缺口？先挪后补，以时间换空间；如果特别国债“缺位”，则需考虑用社会杠杆置换政府杠杆。

盘活存量、结转结余资金补缺：>；5000亿元。包含未使用的中央预算稳定调节基金余额，中央政府性基金收入预算盈余和地方政府结转结余资金（具体测算详见附文）。

可以使用专项债额度部分补缺方舱医院建设以及土地出让金减少带来的缺口：2000亿元。土地出让收入支出中基建相关支出和保障性住房支出占比在12％左右，加上方舱医院的建设支出约2000亿元。2022年专项债额度较充裕，除了预算的3.65万亿外，下半年可能会提前下达的2023年额度，腾挪补缺的空间较大。

剩余的6000亿资金怎么补缺？如果没有特别国债的额外支持，地方政府除了坚持“过苦日子”、压缩一般性支出外，还需要加大结转财政资金的回收力度以及盘活存量资产，通过REITS，PPP等社会加杠杆模式来置换政府杠杆。

主要分项测算逻辑和过程：

2022年内常态化核酸检测费用约2640亿元：

我们假设常态化核酸全民推广，但是对于不同的地区，不同的疫情严重程度采取不同的频率和检测方式。城镇地区按疫情严重程度划分为高、中、低风险三个区域，分别采取24小时，48小时和7天一次核酸检测，农村地区发生聚集性疫情的概率低，采取一个月1次检测。除高风险地区外主要采取混检的方式。价格参考最低报价，单人单检和多人混检测的价格分别为16元/人份和3元/人份。合计一个月的费用为339亿。

时间上假设从6月开始全面铺开，5月常态化核酸检测推广涉及人口超过4亿人，进行相应的调整。则5至12月的核酸检测费用约为2640亿元。

财政承担核酸费用的比例大致为97％。我们主要参考山东和上海疫情前的模式（见图4）：Yibao仅覆盖发热门诊和住院患者。

根据我们卫生健康事业发展统计公报，2020年全国医疗卫生机构入院人数23013万人，平均住院天数为8.5天，假设一天一次核酸；发热门诊数据较少，我们以2020年2月3日全国发热门诊日接诊22万人来匡算上限，按人次进行核酸。二者加总检测量约占我们在上述常态化核酸检测假设总量的2.9％。

因此，财政承担核酸费用的比例大致为97％。

常态化核酸检测圈费用40.2亿元：

按照正常人80米/分钟左右步行速度，步行15分钟核酸“采样圈”覆盖的区域约为4.5平方公里，考虑到一二线城市总面积约60.3万平方公里，需核酸点13.4万个，核酸点平均建设成本约3万元/个，总建设成本约为40.2亿元。

因为核酸检测费用中已包含了采样的人工成本，所以不需额外计算采样人员工资（表 1）。

全国方舱医院建设成本约345亿元。截止4月25日，全国已建成和正在建设的方舱医院近400家，床位总数约56万余张。按单个床位平均建设费6.5万元（改建和新建各占一半）的标准，从近期北京、广州、温州、长沙等地的方舱建设来看，平均每4000至8000人一张床位，则全国需要床位约53万张（含上海的约30万张；除上海外，全国人口每6000人一张床），则方舱医院建设约花费345亿元。

结转结余资金规模有多大？除了每年末按权责发生制列示的国库集中支付集中结余外，主要包含两块：一是中央预算稳定调节基金，二是地方政府的

中央预算稳定调节基金尚有约1089亿元余额。2021年末中央预算稳定基金余额约3854亿元，在2022年预算中已计划支出2765亿元，还剩1089亿元，此外中央预备费500亿也是潜在选项。

中央政府性基金预算还有2000亿元盈余。2022年中央政府性基金预算中预留了4000亿盈余，预计其中2000亿会用于落实5月23日国常会新增留抵退税和减税，剩余2000亿规模。

地方政府可以统筹使用的结转结余资金：大于2000亿元。2015年以来财政部门开始大力清理存量资金，我们估算2019年地方存量非国库集中支付的结余可能在2290亿元左右，2020年和2022年地方政府性基金收入都出现大幅超收，虽然其中有不少是结转资金（用途不能随意改变），但累积的结余应该大于2019年的余额。